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Commento della Confsal-Unsa Esteri sulla
Risoluzione in Commissione esteri 7-00629 a prima firma dell’On. La Marca
Commissione Esteri Camera dei Deputati
 
 
ANALISI
 
Si ritiene che l’atto parlamentare in titolo affronti in maniera parziale un argomento complesso e multilivello quale quello della compromessa funzionalità e qualità dei servizi erogati dalla rete estera del MAECI a seguito delle politiche di razionalizzazione attuate negli ultimi anni, in combinato disposto con il blocco del turn over che ha determinato il moltiplicarsi di vacanze di organico e, dunque, di carenze operative nelle nostre sedi, in particolare in quelle dove la richiesta di servizi tende a crescere in maniera esponenziale in ragione dell’incremento dei flussi migratori.
Il tutto amplificato dall’emergenza pandemica che ha esasperato i tratti di criticità, ormai strutturali, testé evidenziati.
 
Si ritiene che non si possa considerare una soluzione dirimente, l’ampliamento ed il rafforzamento della rete consolare onoraria a livello globale, ed il conseguente ampliamento dei ruoli, della funzionalità, l’elevazione del limite massimo di età per l’esercizio delle funzioni onorarie ed il correlato, incrementando delle risorse, come annoverato negli impegni della Risoluzione in titolo: questo perché le ragioni dell’attuale impasse della rete consolare di carriera sono da rinvenire in fattori che esulano dalla sussistenza della rete consolare onoraria e si collocano, al contrario, nelle succitate debolezze amministrative perpetrate negli ultimi due decenni.
Pertanto, l’atto si limita ad inquadrare alcuni aspetti della più vasta criticità amministrativa, suggerendo una sorta di deroga alla disciplina vigente (senza pertanto giustificarne la ratio, ad esempio adducendo motivazioni emergenziali correlate alla pandemia) e sollecitando un’abdicazione dello Stato alle sue funzioni.
Si evidenzia che il problema peculiare della rete estera del MAECI si colloca nella carenza di organico oltre confine e nella difficoltà di far fronte alla crescente domanda di servizi nelle aree di significativa densità migratoria: per far fronte a queste debolezze amministrative sarebbe indispensabile puntare su un intervento sistemico e multilivello sulla rete in termini, ad esempio, di incremento del personale, di individuazione di meccanismi volti a favorire il passaggio nei ruoli organici del personale a contratto all’estero, di autorizzazione delle assunzioni di personale in loco, di previsione di un incremento strutturale delle risorse destinate al riadeguamento salariale dei nostri lavoratori a legge locale i cui stipendi, in alcuni Paesi, rasentano la povertà, di implementazione degli strumenti digitali e di promozione della dematerializzazione.
 
A corredo di quanto testé evidenziato, si sottolinea che l’attualità ha dimostrato in maniera chiara come sia complesso garantire il solo funzionamento di consolati onorari in aree prive di consolati di carriera: a titolo di esempio, la debacle dell’ufficio onorario di Saarbrücken in Germania, Hamilton in Canada e Newark negli USA e l’esigenza di aprire degli sportelli consolari in sedi precedentemente coordinate da uffici onorari, conferma l’insussistenza di una cornice amministrativa e giuridica che legittimi una operatività dei consoli onorari spesso cittadini stranieri, assimilabile a quella dei consolati di carriera. Pertanto appare evidente che questi siano impossibilitati a sostenere mansioni, responsabilità ed adempimenti spettanti alla PA nelle sue molteplici declinazioni giuridiche e amministrative.
 
Come evidenziato in data odierna in sede di audizione informale in Commissione esteri dal Vice Direttore generale per le risorse umane del Maeci, Ministro plenipotenziario Paolo Trichilo, e dal Vice Direttore generale per le questioni migratorie e i visti del Maeci, Ministro plenipotenziario Paolo Crudele, alcuni impegni richiesti nella risoluzione in titolo, per essere effettivi, dovrebbero essere oggetto di apposito intervento in sede legislativa (in primis in materia di rimborso delle spese sostenute e dei vigenti vincoli di età), dunque un intervento sulle disposizioni del DPR 18/67 in materia, che comporterebbe inevitabilmente una revisione della disciplina dell’istituto del console onorario.
 
Al fine di fornire elementi di approfondimento, di seguito si riportano i punti peculiari della Risoluzione corredati da un commento sintetico della nostra sigla.
 
  • L’inadeguatezza della rete amministrativa all’estero
La definizione di inadeguatezza della rete diplomatico-consolare tratteggiata nell’atto in titolo non appare correlata ad un’analisi delle annesse motivazioni: si ricorda il blocco del turn over dal 2009 fino ad arrivare alla politica di razionalizzazione della rete avviata dal 2008. Di contro, l’ipotesi di “compensazione” delle mancanze della rete consolare di carriera da parte della rete onoraria, appare difficilmente sostenibile in ragione della natura diversa dell’istituto del consolato onorario, soprattutto in ragione dei limiti in termini di riservatezza, competenze e trasparenza che la PA dovrebbe garantire e che nei fatti non può e non deve essere garantita da un console onorario.
 
  • Il ruolo del console onorario
L’istituto del console onorario, specificamente disciplinato sotto il profilo internazionale oltre che nazionale, è complementare e non alternativo alla suprema funzionalità della struttura diplomatico-consolare oltre confine. Pertanto, ogni ipotetico accostamento di questo istituto a quello della rete estera del MAECI nella prospettiva di una sovrapposizione o di un’amplificazione della sua funzionalità risulta in deroga alla citata disciplina oltre che alla prassi. Di conseguenza “il concorso” delle situazioni di criticità che attualmente condizionano la rete MAECI non possono legittimare lo Stato ad abdicare alla sua funzione.
 
  • I limiti di età
I limiti anagrafici rappresentano un elemento di garanzia per la correttezza e la qualità delle funzioni conferite dallo Stato italiano, non si ravvedono ragioni tali da prevedere un differimento del limite anagrafico attualmente sussistente.
 
  • La fornitura di dispositivi per la rilevazione delle impronte biometriche ai consoli e vice consoli onorari
L’estensione della fornitura e dunque il riconoscimento sistematico dell’utilizzo dei dispositivi per la rilevazione delle impronte a tutti i consolati onorari che ne facciano richiesta, o sul cui territorio di riferimento sussista una carenza di presenza istituzionale tale da rendere il consolato onorario l’unico interlocutore di prossimità della comunità italiana, rappresenterebbe la legittimazione di un’abdicazione delle funzioni dello Stato a profili, spesso rappresentati da cittadini stranieri, che dovrebbero detenere ben altre funzioni.
 
  • La rendicontazione delle spese
Come evidenziato anche nel corso dell’audizione odierna, all’indomani della richiesta della Corte dei Conti si è reso necessario adottare un sistema di rendicontazione più chiaro e trasparente . Infatti, risulta che il previgente meccanismo di rendicontazione delle spese e degli oneri sostenuti dai funzionari onorari fosse poco chiaro, pertanto – di contro – anche in ragione dell’esiguità delle risorse dell’Amministrazione e di un maggiore e puntuale controllo della stesse, sarebbe opportuno evitare eccessi di semplificazione in materia.
 
  • L’ampliamento dei rimborsi
Un incremento delle risorse da destinare ai consolati onorari comporterebbe nei fatti uno svilimento della ratio che sottende il correlato istituto. Ricordiamo a tal proposito che ai sensi della disciplina vigente “L’incarico di Console onorario è conferito a titolo esclusivamente onorifico e gratuito, ma è previsto il rimborso o il contributo per le spese sostenute” che, se teso a ristorare ulteriori oneri o iniziative oltre quelli già previsti dall’articolo 72 del Dpr 18/67 potrebbe assumere la configurazione di una sorta di retribuzione, soprattutto se dovesse ritornarsi ad una modalità di rendicontazione forfettaria degli oneri sostenuti.
Alla luce di quanto sottolineato, si evidenzia che il riconoscimento del “rimborso” risulta armonico rispetto alla disciplina, anche in ragione dei riadeguamenti attualmente sussistenti nella prassi amministrativa (come evidenziato anche nell’audizione odierna, le integrazioni rispetto alla dotazione originaria, pari a 200mila euro, non sono mai mancate. Infatti, a titolo di esempio, le risorse stanziate nel 2019 sono state 750mila euro).
 
 
CONCLUSIONI
Non è nelle intenzioni di questa sigla sollevare elementi che siano d’ostacolo all’operatività della rete consolare onoraria italiana nel mondo, purché non si autorizzi in sede istituzionale un suo upgrade in termini di responsabilità e sensibilità delle mansioni, non previsto dalla disciplina e potenzialmente lesivo dei principi inderogabili che devono sottendere l’azione amministrativa in Italia e all’estero.
Pertanto si sottolinea l’urgenza di un approfondimento normativo della materia richiamata dalla Risoluzione unitamente ad un’interlocuzione attiva con tutti gli attori coinvolti nelle dinamiche tratteggiate nella medesima, al fine di evidenziare chiaramente le ragioni della “inadeguatezza” della rete estera del MAECI e le possibili soluzioni percorribili sul breve-medio periodo che non comportino inevitabilmente un rimaneggiamento della disciplina e la istituzione di precedenti amministrativi in uno scenario già di forte complessità gestionale.
 
Roma, 4 maggio 2021
 
CONFSAL UNSA ESTERI

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7-00629 La Marca: Su iniziative per il rafforzamento e la semplificazione dei servizi consolari.
(Seguito discussione e conclusione – Approvazione della risoluzione n. 8-00113).

  La Commissione prosegue la discussione della risoluzione in titolo, rinviata nella seduta del 29 aprile scorso.

  Piero FASSINO, presidente, avverte che la collega La Marca ha presentato una riformulazione della risoluzione in titolo, già pubblicata nell'allegato al resoconto d'Aula.
  Ricorda che, accogliendo la richiesta avanzata dall'onorevole Siragusa di approfondire taluni profili critici del testo, si è svolta ieri l'audizione informale del Direttore centrale per le risorse umane del MAECI, Ministro Plenipotenziario Paolo Trichilo, e del Direttore centrale per le politiche migratorie e la mobilità internazionale del MAECI, Ministro Plenipotenziario Paolo Crudele.
  Invita quindi, la collega La Marca ad illustrare le riformulazioni apportate al testo iniziale della risoluzione.

  Francesca LA MARCA (PD) sottolinea che alcune delle proposte di riformulazione sono state il frutto di proficue interlocuzioni con alcuni responsabili amministrativi che hanno una diretta esperienza su queste tematiche. In premessa, ribadisce che con la proposta di risoluzione in titolo non si pensa di affrontare in modo generale e organico il complesso e ormai drammatico tema dell'adeguatezza del sistema dei servizi con consolari alla crescente domanda dei connazionali, che ormai superano i 6,2 milioni, e delle imprese spinte all'estero in sempre maggior numero dalla prolungata stagnazione del mercato interno. Infatti, affrontare in modo organico la questione, come evidenziato nelle premesse della stessa proposta di risoluzione, significherebbe toccare il tema del definitivo superamento del blocco del turnover del personale, che negli ultimi dieci anni ha determinato una contrazione del 30 per cento del contingente. Significherebbe, altresì, aumentare il numero, peraltro non marginale, del personale a contratto, assicurando certezza di diritti e dignità di retribuzione, come da lei stessa dichiarato in Aula in occasione della dichiarazione di voto sulla proposta di legge C. 1027 in materia in materia di personale assunto a contratto dalle rappresentanze diplomatiche, dagli uffici consolari e dagli istituti italiani di cultura, recentemente approvata in via definitiva dal Senato. Significherebbe, inoltre, procedere in modo più spedito nel percorso di digitalizzazione dei servizi, senza la pretesa comunque, che essa possa colmare il vuoto di personale, che resta il dato prioritario. Significherebbe, infine, esaminare la possibilità, entro un quadro di regole precise e con l'insostituibile controllo dell'Amministrazione, di convenzioni, di cui si parla da anni, con alcuniPag. 47soggetti sociali, come i patronati che pur essendo soggetti privati svolgono funzioni di interesse pubblico.
  Sulla base di queste premesse, sottolinea la complessità di una situazione che sta diventando molto difficile, anche a causa del peso della pandemia, e che richiede un'analisi altrettanto approfondita sulla necessità di assumere coerentemente e armonicamente le opportune iniziative, in tempi che, per lo stato delle nostre finanze, non saranno brevi.
  Non a caso, appena istituito il nuovo Governo, segnala di avere provveduto a rappresentare al Ministro degli Affari esteri e della cooperazione internazionale, Luigi Di Maio, l'urgenza di inserire la questione dell'amministrazione all'estero nei programmi di riforma della Pubblica Amministrazione e di espansione della digitalizzazione perseguiti dall'Esecutivo con riferimento al Piano nazionale di ripresa e resilienza.
  Rileva che l'obiettivo specifico della risoluzione in titolo, dunque, si lega ad un anello minore di questa catena, quello riguardante la rete onoraria, che non solo esiste e opera da decenni in virtù di normative di carattere internazionale e nazionale, ma agisce entro i limiti previsti dalla legge sotto il quotidiano controllo dei consolati di riferimento.
  Osserva che solo chi non riesce a rompere le sue incrostazioni ideologizzanti e corporative può ignorare il contributo che essa dà, su base onoraria, cioè gratuita, e di complementarietà rispetto alle funzioni dei consolati, in particolare su due piani precisi: quello della relativa decongestione degli stessi consolati, che sono costretti a prolungare progressivamente i tempi di attesa degli appuntamenti e della risoluzione delle pratiche e quello di un servizio diretto, più fluido ed immediato, per alcuni adempimenti consentiti dalla legge, ai connazionali, soprattutto quelli residenti in posti lontani da consolati spesso raggiungibili solo con viaggi lunghi e onerosi.
  Ricorda che, provenendo da un grande Paese come il Canada, è in grado di testimoniare personalmente come questo servizio di base, pur limitato, rappresenti per alcuni aspetti un'opportunità concreta per tanti connazionali.
  Evidenzia che la risoluzione in titolo è focalizzata su questo aspetto, che rappresenta un semplice tassello, il quale, inserito nel modo giusto in un quadro più generale, può concorrere a migliorare il risultato d'insieme.
  Illustra, quindi, le proposte di riformulazione, evidenziando che il primo e il secondo punto del dispositivo sono rimasti identici; il terzo punto è stato invece riformulato nel senso che l'invito ad avviare le procedure di nomina delle 150 figure di consoli onorari mancanti rispetto a quelli già previsti viene inteso in senso progressivo, iniziando da quelli che, su parere dell'Amministrazione, rivestono carattere di più stringente urgenza. Il quarto punto è stato riformulato nel senso che la sollecitazione ad elevare il livello anagrafico di scadenza da 70 a 75 anni viene inteso come un impegno dell'Amministrazione a considerare l'opportunità di rivedere in modo più adeguato il limite di età. Precisando che il quinto punto è rimasto identico, evidenzia che il sesto punto è stato riformulato come un impegno a semplificare la modulistica attualmente in vigore, circostanziando l'appello a considerare la possibilità di ritornare alla rendicontazione forfettaria, anche per evitare defatiganti confronti con la Corte dei Conti.
  Da ultimo, segnala la riformulazione del settimo punto, nel quale la sollecitazione a non inviare contributi negli ultimi giorni dell'anno, per evitare interferenze con le normative bancarie locali, viene declinato in un impegno a fare il possibile perché tali inconvenienti non si verifichino; viene infine eliminata la richiesta di considerare possibile rimborso di spese necessarie per l'espletamento delle funzioni, al fine di prevenire il rischio di eventuali ricadute sul bilancio delle sedi consolari.
  In sostanza, ribadisce che la maggior parte degli impegni e delle sollecitazioni che la proposta di risoluzione rivolge al Governo riguardano il tipo di approccioPag. 48con la rete dei consoli onorari, che deve essere più aperto e dialogante, e alcune modalità di lavoro, che i responsabili del Ministero degli Affari esteri e della cooperazione internazionale potranno calibrare con responsabilità e competenza.
  Osserva che anche l'invito a rendere meno imbarazzante la dotazione di bilancio prevista per la rete onoraria, inferiore a 200 mila euro per tutto il mondo, va inquadrato in una situazione di fatto che vede la spesa effettiva lievitare in un anno di almeno quattro volte rispetto a quella nominale, in conseguenza di variazioni di bilancio che comportano distrazione di risorse da altri scopi e operazioni burocratiche che spostano nel tempo l'invio dei contributi, determinando ritardi.
  Conclusivamente, fa appello alla sensibilità di tutti i colleghi della Commissione, in modo assolutamente trasversale, perché si faccia un piccolo, ma concreto passo in avanti nel miglioramento dei servizi ai connazionali.

  Il Sottosegretario Manlio DI STEFANO, esprime parere favorevole di massima sulla proposta di risoluzione, come riformulata. Sottolinea, altresì, che l'intero Esecutivo, la Farnesina ed egli stesso personalmente intendono continuare ad operare per un rafforzamento dei servizi consolari, a partire dall'attuazione della normativa di recente approvazione menzionata dalla deputata La Marca, tenendo conto, tuttavia, dei vincoli di finanza pubblica.

  Simone BILLI (LEGA), preannunciando il voto favorevole del gruppo Lega, esprime apprezzamento per l'impostazione della proposta di risoluzione in titolo, che evidenzia la drammatica situazione in cui versa la rete consolare: alle croniche carenze di organico si sono infatti aggiunti gli effetti nefasti della pandemia, producendo un significativo aggravio dell'onere a carico delle sedi consolari; pertanto, nonostante lo strenuo e meritorio impegno dei funzionari, i nostri connazionali all'estero continuano a lamentare gravi disservizi. A suo avviso, occorre velocizzare l'assegnazione all'estero dei neoassunti adottando le procedure di urgenza previste dalla normativa in vigore.
  Esprimendo apprezzamento per le iniziative di formazione messe in campo dalla Farnesina, condivide l'obiettivo di adeguare i contributi destinati ai consoli onorari, iniziativa che non avrebbe un impatto significativo sulla finanza pubblica. Si dichiara altresì favorevole anche alla nomina dei nuovi consoli onorari, i cui costi sarebbero pressoché irrisori; esprime, invece, perplessità circa la proposta di alzare da 70 75 anni il limite di età compatibile con la nomina a tale incarico, sebbene riconosca che in taluni casi tale deroga potrebbe essere giustificata e dunque condivisibile.
  Sottolinea, infine, l'opportunità di estendere la fornitura di dispositivi per la rilevazione delle impronte biometriche ai consoli che ne siano ancora sprovvisti, rilevando che tali pratiche potrebbero utilmente essere introdotte non solo per i passaporti ma anche per le carte d'identità elettroniche: in tale ambito, auspica una proficua interlocuzione tra il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale e il Ministero dell'interno per individuare le procedure più efficaci per conseguire tale scopo.

  Lia QUARTAPELLE PROCOPIO (PD), preannunciando il voto favorevole del gruppo del Partito Democratico e ringraziando la collega La Marca per l'iniziativa assunta, sottolinea il ruolo essenziale dei consoli onorari, i quali sono spesso l'unico riferimento delle comunità di connazionali nelle regioni più isolate. Auspica, quindi, che la Commissione possa avviare una riflessione più generale sulla riorganizzazione delle sedi consolari, l'erogazione dei servizi, il rapporto con le associazioni ed il sistema dei patronati: si tratta, a suo avviso, di una criticità per un Paese come il nostro che conta una così cospicua comunità di connazionali all'estero.

  Il Sottosegretario Manlio DI STEFANO chiede di riformulare il settimo punto dellaPag. 49parte dispositiva della risoluzione nei termini seguenti: «a verificare la possibilità, tenuto presente quanto al precedente secondo punto, di anticipare per quanto possibile l'invio dei contributi destinati alla rete consolare;».

  Francesca LA MARCA (PD) accetta la proposta di riformulazione avanzata dal rappresentante del Governo.

  La Commissione approva, quindi, all'unanimità, la risoluzione n. 7-00629, come riformulata, che assume il numero n. 8-00113 (vedi allegato 3).

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ROMA\ aise\ - “Nessuno mette in dubbio il ruolo dei consolati onorari nel mondo, ma accostare l’ipotesi di un loro potenziamento come exit strategy per l’attuale crisi funzionale della rete del MAECI all’estero rischia di veicolare un messaggio confuso e distorto circa lo stato di salute della stessa”. È quanto dichiara in una nota Iris Lauriola, segretario nazionale della CONFSAL-UNSA Esteri, a commento della risoluzione presentata dalla deputata Pd Francesca La Marca, su cui la Commissione affari esteri della Camera ha avviato la discussione la scorsa settimana.
La risoluzione, contesta Lauriola, “fornisce una soluzione bizzarra, sia sotto il profilo formale che sostanziale, ad una criticità endemica la cui soluzione deve rintracciarsi esclusivamente in due percorsi complementari ed inderogabili: incremento delle assunzioni, sia di personale di ruolo che di impiegati a contratto ed incremento delle risorse per il personale, segnatamente per quanto attiene il riadeguamento stipendiale in alcuni casi fermo da un decennio”.
“I limiti della rete estera in termini di operatività e qualità dei servizi – annota la sindacalista – rappresentano da anni un tema complesso e multilivello, conseguenza delle drammatiche politiche di razionalizzazione portate avanti negli ultimi anni, in combinato disposto con il blocco del turn over che ha alimentato le vacanze di organico nelle nostre sedi, soprattutto in quelle dove la domanda di servizi è cresciuta in maniera esponenziale con l’aumento del numero dei connazionali emigrati. A ciò si aggiungono gli effetti drammatici dall’emergenza pandemica”.
“Purtroppo – continua Lauriola – la risoluzione depositata dall’On. La Marca non cita e non approfondisce le ragioni dell’attuale crisi della rete del MAECI all’estero e di conseguenza non individua un percorso risolutivo, coerente con la disciplina, ma suggerisce – di contro - una deroga alla stessa, chiedendo al Governo, di abdicare alle preminenti funzioni dello Stato a favore di un soggetto con incarico onorifico”.
“Puntare sul rafforzamento della rete dei consolati onorari, sull’implementazione delle loro funzioni e l’incremento delle risorse a questi destinate significa attuare una grave deresponsabilizzazione dello Stato – spiega Lauriola – che in questo modo subappalta ad un privato - spesso non cittadino - le sue funzioni, in deroga ai principi di trasparenza e correttezza dell’azione amministrativa. Tra l’altro – aggiunge Lauriola - un incremento delle risorse da destinare ai consolati onorari comporterebbe nei fatti uno svilimento della ratio che sottende l’istituto, poiché ai sensi della disciplina vigente, l’incarico è conferito a titolo esclusivamente onorifico e gratuito, sebbene sia previsto un rimborso. Pertanto non si può pensare di ristorare qualsivoglia onere o iniziativa poiché rischierebbe di trasformare il “rimborso” in una vera e propria “retribuzione”. Tanto vale assumere i consoli onorari previa legittima procedura concorsuale”.
“L’istituto del console onorario, specificamente disciplinato sotto il profilo internazionale oltre che nazionale, è complementare e non alternativo alla suprema funzionalità della struttura diplomatico consolare oltre confine”, ricorda Lauriola. “Pertanto ogni ipotetico accostamento di questo istituto a quello della rete estera del MAECI nella prospettiva di una sovrapposizione o di un’amplificazione della sua funzionalità risulta totalmente privo di legittimità”.
Il sindacato, quindi, chiede “al Governo e alla Commissione esteri della Camera di affrontare seriamente questa risoluzione, ricalibrandone la portata e le aspettative e coinvolgendo quanti più soggetti competenti nell’ambito delle prossime audizioni, al fine di non autorizzare un precedente assolutamente pericoloso per l’azione amministrativa”. (aise) 

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